П'ятниця, 27 листопада

Наприкінці квітня секретаріат Кабміну, асоціація «Професійний уряд», Київська школа економіки та Центр з питань демократії, розвитку та верховенства права Стенфордського університету підписали Меморандум про співробітництво в рамках реформи системи держуправління в Україні. Проект «Цикл зворотного зв’язку держслужби» передбачає проведення фахівцями зі Стенфордського університету базового дослідження держслужби в Україні у форматі опитування різних категорій посадових осіб за кількома ключовими параметрами та напрацювання рекомендацій щодо вдосконалення роботи держапарату.

У церемонії підписання меморандуму взяли участь прем’єр-міністр України Володимир Гройсман та професор Центру з питань демократії, розвитку та верховенства права Стенфордського університету, відомий американський філософ, політичний економіст і публіцист Френсіс Фукуяма. «Тісне співробітництво між моїм закладом і українським урядом, сподіваюсь, допоможе Україні рухатись у правильному напрямку в наданні публічних послуг і публічного управління», – сказав автор відомої статті «Кінець історії і остання людина», який ще з часів Помаранчевої революції уважно стежить за ситуацією в Україні, вважаючи, що саме тут розташований «маяк надії для багатьох інших країн Європи і світу».

Пропонуємо увазі читачів промову Френсіса Фукуями перед представниками міністерств та громадських організацій.

***

«Важливість спроможності держави для розвитку – моя улюблена тема.

Будь-яка модерна система має три основні підвалини, які повинні бути збалансовані. Перша – це держава, яка має монополію сили на певній території. Цю силу держава акумулює і використовує, щоб захищати громаду від внутрішніх та міжнародних загроз і впроваджувати послуги: освіту, інфраструктуру, охорону здоров’я тощо. Традиційні, патримоніальні держави були практично продовженням правління, коли правитель роздавав блага своїм родичам і друзям. Щоб мати якесь положення в суспільстві, потрібно було мати якийсь стосунок до правителів. На жаль, так досі будуються багато держав – важливі ваші стосунки з тим, хто при владі.

Модерна держава відрізняється тим, що є безособовою. Приватна і публічна сфери в ній дуже чітко розділені. Публічні службовці слугують публічному благу і суспільним, а не власним інтересам.

Друга підвалина – правовладдя. Воно існує лише тоді, коли найвища влада країни має підкорятися тим самим правилам, що і всі інші, і це інституційно закріплюється в незалежній судовій владі.

Ми бачимо, що держава і правовладдя дещо протирічать одне одному: перша акумулює владу, друге ставить владі межі. Тож дуже важливою є третя підвалина – підзвітність, виражена у формі демократичних вільних виборів, які мають забезпечити,  слугужіння уряду широкій громадськості, а не вузьким інтересам еліт. Тобто в модерній державі є баланс інституцій, які акумулюють і використовують владу і силу, і тих інституцій, які цю владу і силу стримують.

Якщо держава надто потужна, а інституції, які її стримують, слабкі, тоді отримуємо диктаторство. Ефективна модерна держава може бути і ефективним диктаторством, як, наприклад, у Китаї – потужній державі з дуже малою кількістю стримувальчих чинників. З іншого боку, якщо є вища демократія, право, але держава дуже слабка, то маємо умови (і ми бачимо це в багатьох країнах світу), коли держава є нелегітимною, тому що не здатна впроваджувати нові закони, надавати базові послуги, і в деяких випадках зникає, як, наприклад в Сирії, Лівії, Сомалі, Афганістані.

Нам подобається система стримувань і противаг, та іноді ми забуваємо про важливість мати потужну, безособову модерну державу. Зокрема, і з точки зору економіки. Тому що високий рівень корупції автоматично відволікає ресурси від бізнесу, підприємництва. Фінансові потоки ідуть у кишені тих, хто при владі, це сприяє протекціонізму, ресурси використовуються не для підтримки інновацій, економічного зростання, а служать захисту інтересів тих, хто має політичні зв’язки. Є чимало досліджень, які показують, що корупція є однією з найбільших перешкод економічного розвитку в багатьох країнах.

З політичної точки зору, корупція і слабке врядування – це потужні характеристики слабких демократій. Коли я говорю про це в інших країнах, то дуже часто наводжу приклад України. Після Помаранчевої революції, вперше після довготривалого періоду, з’явилися передумови для розбудови демократії, але ця можливість була втрачена, бо для побудови модерної, спроможної до надання базових послуг держави не було докладено достатньо зусиль. Не було наголошено на питаннях реформування бюрократичного апарату, державної служби для забезпечення того, щоб уряд впроваджував і виконував обіцянки політиків. І ми бачили, як у результаті до влади повернувся Янукович.

Практично в усіх країнах корупція сьогодні замістила ідеологію. У путінській Росії не проводяться вільні та справедливі вибори. Але Путін дійсно є популярним. Люди голосують на основі національної гордості Росії, але Росія не має модерної держави. Іноді ми називаємо це клептократією, що означає дуже тісний зв’язок між економічною і політичною владою. Олігархи використовують державу задля того, щоб відстоювати власні економічні інтереси. Мати якусь справедливу, чесну конкуренцію в такому суспільстві дуже складно. Це питання постає в дуже багатьох країнах.

Раніше я говорив про тенденцію до популізму і націоналізму, коли демократично обрані лідери (наприклад, в Угорщині та Польщі) підривають принципи правовладдя, тому що це стоїть на заваді їхньої політичної влади. Це призводить до високої корупції базових інституцій, і є дуже небезпечною тенденцією.

Я думаю, що Революція гідності насправді полягала в тому, що українці, особливо молоде покоління, не хотіли жити при такому уряді. Я думаю, що Європа і Європейський Союз в їхніх очах представляли собою саме безособову ефективну модерну державу. І це був саме той вибір, який Україна зробила в 2013-2014 роках. Ви маєте продовжувати це.

Я можу розказати безліч історій про країни, де слабка спроможність держави поставила під загрозу демократію. В Індії, наприклад, є жахлива проблема з нерівністю, тому що система державної освіти не є ефективною. В кінці 1990-х років дослідження показали, що вчителі там одержували зарплатню, але не приходили на роботу і не проводили уроки. Це викликало величезне обурення, всі нападали на уряд, який не забезпечує належний рівень освіти, особливо для бідних верств населення. Через 10 років знову було проведено дослідження, яке показало, що 50 % вчителів так само не ходять на роботу…

«Сильна держава» означає не репресивність, а якісне надання суспільству базових публічних послуг на рівних засадах, зокрема й освіти.

Інший приклад – Африка, де, попри великі обсяги американської та французької допомоги в боротьбі з тероризмом, нині дуже активні ісламські терористичні угрупування. Однією з причин цього є те, що чималі фінансові потоки йдуть у кишені політиків та військових генералів, держави слабкі і не мають базової спроможності контролювати власні території.

Візьмемо ближчий приклад – питання приватизації, яка відбувалася в Росії, Україні та інших країнах колишнього СРСР у 1990-х роках і мала на меті зменшити масштаб держави. Через те що не була забезпечена прозорість і чесність цих операцій (регуляторних органів, таких як, наприклад, Комісія цінних паперів, на той час не було), і з’явився клас олігархів – людей, які змогли скористатися асиметричною інформацією. Це проблема країн, в яких немає держави, яка може гарантувати рівні правила гри для всіх. Росія та інші пострадянські країни все ще мають такі проблеми.

Інший приклад – Східна Азія, де традиції спроможності держави є тривалішими. Останні два покоління відбувається підйом Тайваню, Південної Кореї, Японії, Китаю. Ці країни вже мають найбільшу економіку у світі. Чому вони змогли так швидко досягти економічного зростання? Я б сказав, що одна з причин полягає в тому, що вони мають давні традиції меритократичної демократії. Наприклад, Китай винайшов сучасну систему ще кілька тисяч років тому, при об’єднанні імперій. Китайська культура винагороджує освіту, надаючи людям із високою освітою високі посади. Це традиція, яка продовжується і Комуністичною партією в Китаї. Я не хочу цим сказати, що в цих країнах немає корупції або протекціонізму, але вони мають потужну традицію модерної безособової держави, що дозволило їм акумулювати капітал і будувати свою економіку. Вони впроваджували промислову політику, надавали преференції галузям, в яких хотіли бачити економічне зростання.

В інших країнах, де такої потужної, спроможної меритократії немає, де політики мають визначальну роль у розподілі ресурсів, є величезні проблеми з корупцією. У Східній Азії такої ситуації змогли уникнути, бо там була побудована бюрократія, яка піклувалася суспільними інтересами, а не якогось регіону, родини чи конкретної особи.

У сучасному світі ми маємо величезні відмінності в економічних і політичних результатах. Східна Азія зростає так швидко. А країни Африки мають жахливий рівень бідності, тому що в цій частині світу традиційно акцентувалося на інших характеристиках держави – розвідці та військових. Цивільна спроможність держави надавати базові послуги безособовим способом не підкреслювалася. Така історична спадщина вплинула й на країни колишньої Російської імперії. І саме тому дуже важливо відірватися від цієї традиції. Жодна країна не є приреченою власною історією. Я був дуже приємно здивований, побачивши, що Україна має таке потужне громадянське суспільство, яке проявило себе в 2013-2014 роках. Дуже багато звичайних українців прагнуть модерних інституцій і готові йти на ризик. Це дає надію, що радянська спадщина не буде постійно визначати ваше майбутнє.

Як досягти високої спроможності держави? Відповідь доволі проста. Передусім це людський капітал, інтелектуальна спроможність людей. Фахове навчання, професійна підготовка визначають, наскільки успішними вони будуть на державній службі. Відомі свою якістю бюрократичні системи дуже тісно пов’язані з навчальними закладами, які надають нові кадри. Без реформи освітньої системи в Британії була проведена модернізація навчальних програм і створені нові інституції, такі як Лондонська школа економіки, яка навчала і готувала бюрократів. Вищий корпус державної служби Японії готується Королівським університетом, який пізніше став університетом Токіо. Освіта дуже тісно пов’язана зі створенням державної спроможності й сучасної модерної бюрократії. Тож участь українських навчальних закладів за допомогою, наприклад, Стенфордського університету, є дуже важливою для створення кадрової спроможності, яка стоїть в основі спроможності держави.

Також важливий соціальний капітал. Люди в організаціях не є окремими, ізольованими особами. Якщо вони дійсно хочуть слугувати суспільним інтересам, то мають відчувати свою відданість організації. Це ключові завдання, виклики, про які Україна, при розбудові нової системи державної служби, має думати постійно.

Чесно кажучи, я не знаю, скільки ще можна мати революцій, і, думаю, що якщо Революція гідності не буде в цьому плані успішною, то пройде ще дуже довгий час, перш ніж знову з’явиться шанс для реформування. Ви маєте скористатися можливістю, яка тепер для вас відкрита. Демократичне врядування – це не просто про стримування влади. Це про демократичне здійснення повноважень.

У моїй програмі в Стенфордському університеті ми дуже багато й тісно працюємо з громадськими активістами по всьому світу. Ми привозимо їх у Стенфорд, навчаємо. Нам подобається працювати з ними. Але громадські активісти, які живуть у країні, що прагне побудувати справжню демократію, мають зробити перехід із середовища громадянського суспільства до держслужби, де вони зможуть ефективніше докласти свої зусилля. Громадянське суспільство є дуже важливим для моніторингу і підзвітності уряду. Але з середовища громадянського суспільства не можна керувати державою. І якщо хороші люди вважатимуть, що політика надто брудна, а бюрократія – не дуже хороша, не престижна і мало оплачувана кар’єра, то тоді ви не зможете побудувати ефективну державу, яка є однією з важливих підвалин сучасної демократії. Український проект з реформування держслужби – один із найважливіших, і я бажаю вам успіхів. Я особисто, мій університет, мій центр будемо робити все, щоб допомогти вам. Для нас це дуже важливо, тому що ми маємо спільну боротьбу на захист демократії в світі. І Україна в цій боротьбі – на передовій».

Текст: Ганна Дрозд

Залишити коментар