Четвер, 22 жовтня

Держуправління в Україні все ще слабке і малоефективне. Це підтвердив і презентований минулого тижня звіт SIGMA – організації, заснованої OECD і ЄС для оцінки якості держслужби, сервісів та управління в країнах світу. Оцінка експертів важлива, оскільки від неї великою мірою залежить фінансова допомога та інвестиції ЄС. Загальний результат експертної оцінки ключової горизонтальної реформи в Україні невтішний – три з мінусом із п’яти можливих балів.

Звіт на 126 сторінках охоплює дані за 2017-й і головні події до середини травня 2018-го за п’ятьма з шести напрямів, розроблених SIGMA – стратегічні основи реформування держуправління; формування і координація держполітики; держслужба й управління людськими ресурсами; підзвітність; надання послуг.

«Важливим кроком в реформуванні держуправління в Україні стало прийняття в 2016 році Стратегії реформування держуправління, – йдеться у звіті. – Цей документ узгоджується з основними сферами принципів держуправління і встановлює амбітні цілі, які необхідно досягти до 2020 року. Однак в реальності низькі показники реалізації запланованих в Стратегії заходів вказують на те, що ці цілі можуть бути занадто амбітними. Стратегія не базується на ретельній, структурованій оцінці стану справ».

Якість стратегічних основ реформи оцінена в 3 бали. Ефективність її реалізації – 2. Підзвітність і координація – 3.

«В цілому Україна досягла значного прогресу в реформуванні деяких сфер держуправління. В сфері держслужби запроваджено нове законодавство, яке визначило загальну рамку держслужби і низку підходів, направлених на подальшу професіоналізацію держслужби. Позитивні результати можна спостерігати і в адміністративному судочинстві.

Щодо оплати праці держслужбовців, реформа почалась, але ситуація далека від відповідності принципам держуправління». Норму Закону «Про держслужбу» про премію не більш ніж 30 % від окладу зупинено. Справедливість і змагальність системи винагород (премій) оцінені в 1, як і чесність та відкритість процедур з оплати праці із заохоченням найкращих. 

«Відбулися важливі законодавчі зміни щодо відбору і призначення на посади держслужбовців, але необхідні подальші кроки для вдосконалення як законодавчих, так і практичних аспектів цього процесу». Результат непрозорих, нечесних конкурсів – мала кількість кандидатів на посади (1,7 особи). В середньому 12 % відібраних осіб (у Мінекономіки – 21 %) протягом року звільняються, разом з ними йдуть у пісок і витрачені на конкурси кошти.

Важливим наслідком реформи має бути відокремлення політики від управління, чого так і не сталося в Україні після здобуття незалежності. Натомість у країнах-членах ЄС між цими двома сторонами є чітка межа. Є група топ-менеджерів із державного управління, які є справжніми експертами у своїх галузях і які можуть як керувати змінами, так і надавати рекомендації поточному уряду щодо державної політики.

В Україні ж політична доцільність, як і раніше, зберігається на всіх рівнях. Всупереч Закону «Про держслужбу», у 2017 році з держслужби вивели керівників місцевих адміністрацій (ОДА / РДА) та їхніх заступників. Однак, політичне призначення керівників місцевих держадміністрацій та їхніх заступників за принципом лояльності або як певного компромісу – це не про децентралізацію.

«Завдяки значній донорській допомозі були реалізовані численні ініціативи з модернізації адмінпослуг, але більшість із них ще не принесли бажаних результатів (одним із винятків є створення мережі ЦНАПів). Найбільше гальмує подальший розвиток адмінпослуг відсутність базового закону, а саме – закону про загальну адміністративну процедуру, який забезпечував би єдині гарантії реалізації прав громадян при їх взаємодії з держорганами». За адекватність надання й обсяг публічних послуг та адмінсервіси – 5. За орієнтовані на громадян сервіси – 2. Адміністративна процедура оцінена в 0.

«У сфері підзвітності зроблено важливі кроки з реорганізації міністерств і передачі частини їхніх функцій іншим центральним органам виконавчої влади. Однак експерти SIGMA звертають увагу на можливі ризики цього процесу, якщо він не буде достатньо спланованим і скоординованим». Якість здійснення урядом моніторингу й звітності – 3. Прозорість, відкритість і законність процесу прийняття рішень – 3.

«Оцінка також відзначає інші істотні проблемні питання в управлінні та координації низки реформаторських ініціатив – дублюванні повноважень держорганів з координації планування держполітики і моніторингу діяльності уряду в сфері реформування надання адмінпослуг. В деяких галузях відповідальність розпорошена, нечітка або не раціонально визначена. Це стосується доступу до публічної інформації».

Якість планування держполітики – 1. Якість планування держполітики у сфері європейської інтеграції – 2 (і це – провал ідеї створення спеціальних «реформаторських кадрів» у міністерствах із гідною оплатою праці за європейські кошти).

«І тут я мав би зі слонячою грацією знов протоптатись по 100 мільйонах євро, викинутих на смітник на створення директоратів, які не те що не мають позитивного впливу, а й навпаки, стали уособленням найгірших практик “рекрутингу” та інструментом дестабілізації працюючих залишків міністерств», – зауважує заступник голови Донецької ОДА Євген Вілінській.

Рік тому уряд оголосив про новий етап реформи держуправління – переформатування 10 пілотних міністерств. Однак функціональне обстеження проведено не було. У старі міністерства, зі старими функціями, проблемами й корупційними дірками вирішили просто вставити нових, англомовних людей на зарплату за європейські кошти. І тепер ці люди не знають, що їм робити. На певні практичні кроки необхідна не лише персональна відповідальність, а й корпоративна культура. Тож, схоже, акцент саме на конкурсах був передчасним.

Спроможність уряду впроваджувати політику, необхідну для зближення із законодавством ЄС, – 1. Передбачуваність і доступність актів уряду – 3. Передбачуваність і розуміння політики уряду для бізнесу – 0. Тож не дивно, що бізнес залишається в тіні й бюджет недоотримує кошти. 

Концепцію про оптимізацію ЦОВВ прийнято 27 грудня 2017-го, але навіть план заходів для її виконання досі не затвердили. Не затверджена постанова про детальну структуру міністерств. Тим часом за графіком реформатори вже мали узятися за вісім міністерств, що залишилися.

«Загальним недоліком у всіх сферах є те, що обсяги фінансових ресурсів, необхідних для реалізації законопроектів, стратегій і ініціатив з реформування, рідко прораховуються належним чином». Фінансова стійкість реформи оцінюється в 0.

«Оскільки більшість законопроектів вносяться до парламенту народними депутатами, а не урядом, на відміну від урядових проектів, такі документи не проходять через звичайні механізми контролю якості. Крім цього, перенесення значного обсягу зобов’язань, що містяться в урядових планах, на наступні періоди вказує на те, що ці плани, як правило, є занадто амбітними».

«Ми вперше пройшли повноцінну оцінку. Існували певні сумніви відносно готовності України до її проведення через амбіціозність вимог. Але ми впорались, – вважає замдержсекретаря Кабміну Тетяна Ковтун. Оцінки за всіма показниками середні.

Слабкість України – імплементація законів; якість законодавства і велика кількість законодавчих ініціатив у парламенті; якість і продуманість фінансових розрахунків; недостатня прозорість зарплат держслужбовців; фрагментованість адміністрації, окремі юридичні особи на всіх рівнях, забюрократизованість і мікроменеджмент в управлінні; слабка підзвітність інституцій суспільству; хаотичність адміністративних послуг.

Критична проблема – низька довіра до держави загалом (державним інституціям не довіряють 80 % громадян, виключенням є омбудсмен і Рахункова палата, яким не довіряють по 40 %), що підриває успіх реформ. Громадяни загалом є незахищеними у відносинах з державою. Моє враження від звіту – якщо ми можемо зробити тільки один важливий крок, то маємо зосередитися на прийнятті якісного закону про загальну адміністративну процедуру. Це критично для відновлення довіри до уряду.

Реформа недостатньо продумана з точки зору кроків, їхньої послідовності, амбіційності. Стратегію реформування держуправління потрібно оновлювати».

Щодо того, чи впоралась Україна, є сумніви. Хоча оцінка, на прохання уряду, проводилася як для країн-кандидатів у ЄС, а це дещо жорсткіші критерії, ніж для країн-сусідів, однак оцінювали Україну експерти за звітами й документами. В реальній практиці проблем у нас набагато більше.

Одним з яскравих прикладів слабкого, неефективного держуправління є історія з бебі-боксами, які у другій половині вересня потрохи починають з’являтися в пологових будинках країни (а мали б з 1 вересня). Але схеми, що супроводжують процес їхньої появи, як і раніше, залишаються вкрай непрозорими і викликають багато запитань. Порушення – на всіх етапах. Немає оцінки впливу, не прораховані соціальний ефект, фінансовий складник, не враховано можливості бюджету, не оцінені часові можливості. Саме через це почалися премудрощі із субвенціями і «міжнародною технічною допомогою». Пакети вручатимуть за частину наших податків, передбачену на підтримку людей з інвалідністю та малозабезпечених. Приплюсувавши до їхньої завищеної ціни ще й 4,5 % комісійних дивному посереднику ЮНОПСу (ООН). Причому без проведення прозорої процедури закупок цих пакетів через систему ProZorro, як цього вимагає закон, а оформивши як міжнародну технічну допомогу, якої по факту немає.

При цьому відповідальність, як завжди, розпилена. Хоча держава, по суті, є однією юридичною особою, тепер Секретаріат Кабміну, який змушував голів ОДА підписувати угоди з ЮНОПС, робить акцент на тому, що це ініціатива Мінсоцу. То яку оцінку варто поставити за таке «ефективне» управління? Доки рішення будуть прийматися лише під кутом політичної доцільності, будемо мати проблеми.

Проте, публічна оцінка експертами SIGMA перебігу ключової горизонтальної реформи в Україні, можливість обговорювати процес, критикувати його на основі реального матеріалу – серйозний крок як у подальшому просуванні самої реформи, так і в зміні підходу до інструментів і принципів оцінювання перебігу реформи. Це погляд збоку на помилки та прорахунки, можливість їх відкоригувати.

«Державне управління можна порівняти з піаніно. Якщо ви хочете заграти на цьому інструменті гарну мелодію, то спочатку його необхідно добре налагодити», – вважає екс-міністр державного управління Словенії Грегор Вірант, який протягом двох років працював в Україні в рамках міжнародної Дорадчої групи ЄС з питань реформування держуправління, а цього року продовжує експертну підтримку реформи в рамках проекту #EU4PAR.

«Допомога країнам у трансформації їхніх адміністративних систем управління на принципах Good Governance на шляху їхньої інтеграції до ЄС є головним завданням SIGMA, – зазначає міністр Кабміну Олександр Саєнко– Для України, яка тільки будує власну адміністративну спроможність, створює нові інституції, запускає нові процеси, цей досвід складно переоцінити.

На жаль, рекомендації, підготовлені SIGMA ще в 2006 році, тоді не знайшли політичної підтримки. Ми втратили понад 12 років нашого руху до європейської спільноти».

Чи не втратимо ще більше, враховуючи вибори, що насуваються?

Текст: Ганна Дрозд

Залишити коментар